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李扬:货币政策和财政政策协调配合(下)

作者:admin   发布日期:2021/6/9 15:59:00
  来源:中国银行保险报网

□《中国银行保险报》首席专家团主席、中国社科院学部委员、国家金融与发展实验室理事长 李扬

货币发行收入的归属

关于国债货币化,在理论上还涉及一个货币发行收入归谁使用的问题。

关键在于要认识清楚货币发行的经济基础。我们不妨从最简单的情况开始分析。可以肯定的是,只要经济在不断增长,货币供应就应当不断增加。举例说,经济若增长 5%,则在货币流通速度稳定的条件下,货币供给必须增加5%;若不达此幅度,就会造成通货紧缩,若有超过,则可能造成通货膨胀。显见,货币作为对商品和劳务的 “绝对要求权”,是全社会实体经济活动的共同创造物。这样一个基本事实,不因货币制度改变而发生任何变化。

货币发行的这一本质,在金属货币流通时期表现得非常清楚。那时,货币的供应是实体经济内部的事情,货币的“生产”部门——黄金生产部门,本身就是社会实体经济体系的一个组成部分,在黄金货币的生产中,同样凝固着社会的必要劳动;作为货币的黄金同一般商品的交换过程,严格遵循等价交换的原则。

问题是,当货币形式发展到黄金代用品乃至信用货币时期,货币的发行就成为一个外在于实体经济的非实体经济活动。此时,货币发行作为一种特权,其本身就在“创造”收入,于是就有了一个货币发行收入归谁占有和使用的问题。应当说,人类社会开始掌控货币发行机制以来,这个问题就一直困扰着人们。在西方国家的历史上,曾经有过私人银行发行银行券的时期,那时,君主以及代之而起的民族国家政府,通常要向发钞银行课征“铸币税”,作为允准他们拥有货币发行特权的交换。

于是,由实体经济共同创造出的货币发行收入,大致上就由发钞银行和君主或政府共享。后来有了中央银行,垄断了货币发行权,货币发行的收入更是明确无误地归于政府。当然,实际发生的过程是复杂的。因为,此时的货币发行及其取得收入的过程,被淹没在中央银行复杂的存贷款活动和公开市场操作活动之中。

于是,货币发行收入“归为”政府(财政)的过程以及中央银行与政府分享货币发行收入的格局,一方面表现为中央银行持续不断地通过(间接)购买政府债券的方式,为政府提供资财;另一方面则表现为中央银行通过利润上缴、利润分成、缴纳税收,或者直接成为政府的一个预算单位而实行“收支两条线”等形式,将其经营成果的一大部分上缴政府。但是,无论中央银行与政府间的财务或预算关系如何确定,这两大宏观调控主体统筹由实体经济创造出的货币发行收入,这一本质始终没有任何改变。

过去,我国理论界和实务部门在研究银行和财政关系以及货币发行问题时,曾经认真区分出“经济发行”和“财政发行” 两个概念。顾名思义,前者与财政收支无关,是为满足实体经济正常运行之所需,而后者则由财政赤字引发,是不正常的,因而应当尽量防止。这一对概念的提出,对于防止政府过度依赖银行体系来安排支出,从而造成通货膨胀,显然大有裨益,但是它也给人一种印象,似乎政府(财政)占有银行的货币发行收入是不正常的。类似的观念在西方世界也普遍存在。然而这个认识过于简单,需要重新考量。

首先,国内外经济史证明:通货膨胀既可能由政府长期实行赤字财政并高度依赖金融部门筹资而引发,也可能因中央银行采取了通货膨胀措施或控制通货膨胀不力而发生。也就是说,就引发通货膨胀的原因而论,政府(赤字)的“罪过”并不必然更大。

其次,前已述及,只要经济在增长,垄断着货币发行权的政府每年都会获得一份与经济增长相适应的无通货膨胀货币发行收入。在这个范围内,新增货币发行收入由政府多占用一点,还是由中央银行多支配一点,无关宏旨。

现代宏观经济学早已证明:政府的赤字支出并不必然是“恶”,在很多情况下,例如公共工程支出等“准公共产品”的提供领域,政府赤字支出往往是更有效率的。在经济衰退时期,当整个经济的运行长期低于潜在增长水平,因而经济呈通货紧缩状态时,动员中央银行的最大能力为政府的赤字融资,由此直接增加社会总需求几乎无条件地居于优先地位。姑且不论当今世界几乎没有一个国家不大行其道,日本在“失去的30年”中,其宏观经济运行的基本格局就是:政府赤字—中央银行赤字货币化—保持总需求稳定—经济逐渐恢复。30年前开始在日本发生的事情,对我国有着极为重要的启发意义。

中国亟待建立有效的国债管理政策

金融部门作为调控货币、信贷和利率的专门机构,其国债管理的目标是在保持货币和信贷供应的规模适当、结构合理,维持利率水平和结构稳定的前提下,为政府债券的发行提供便利。通常要考虑的因素包括:(1)调整对银行系统的存款准备和再贴现政策,变动公开市场操作格局,以便经济社会在短期内有能力吸收新增的国债;(2)增减其持有的未清偿国债存量,借以保持货币信贷总量适度、利率水平适当;(3)调整其持有的未清偿国债的期限结构,维持合理的利率结构;(4)引导国债的二级市场交易,适时调整国债的持有者结构,平滑政府筹资活动对货币和信贷供应的影响。

站在财政部门的立场上,国债管理的目标就是通过最简单的方式,以最低的成本来为政府的预算赤字筹措资金。它通常要考虑的因素有5个:(1)在预算出现赤字时,确保有足够的资金来弥补;(2)尽可能降低政府赤字融资的成本;(3)在政府不能净额清偿债务时,设法安排旧债掉期;(4)如果政府财力充裕,则适时进行提前还债操作;(5)尽可能延长国债期限,以减轻政府的发债成本,并避免政府频繁进入市场。

分析财政和金融两大宏观调控部门的国债管理政策便不难看出,对于国债的管理,两大部门不仅存在着手段上的差异,其政策目标也常常不完全一致。因此,为了既支持政府赤字融资,又维护货币政策的独立性,进而提高我国宏观调控的整体效率,有必要建立稳定的国债管理政策体系。

设立专门机构,专司国债政策

鉴于国债金融与财政的双重性质,国债政策的制定与实施,就不仅应考虑政府赤字融资的需要,还应充分考虑包括中央银行在内金融部门正常运行的需要,更要考虑其综合的宏观影响。因此,有必要在财政、金融两部门之上设立常设性专门机构,专司国债政策。此专门机构负责确定国债发行和未清偿规模、品种结构,协调货币、财政两大部门的政策。

调整政府债券系列,为人民币国际化创造条件

根据市场经济惯例,宜将目前以“金融债”“企业债”等名字面世的各种以政府信用为基础的国有或国有控股机构发行的债务,统一整理为“政府机构债”,以明示其政府债券之本质。这些政府机构债券应当同中央政府债券、地方政府债券一起,形成国家债券系列。这样做的目的是为市场投资者提供准确的信息,吸引其投资国债市场。

考虑到人民币国际化如今比以往任何时候都重要,人民币国际化的本质是让非居民购买并持有人民币定值的金融资产,非居民进入中国金融市场主要购买并持有国债,为推动人民币国际化,我们更应当建立一个有弹性、有深度、高密度的国债市场。

国债的期限结构应当多样化

就现状和市场需求而论,增加政府短期债券实属当务之急。在此基础上,争取实现十八届三中全会决定早已确定的“健全反映市场供求关系的国债收益率曲线”改革目标,进一步争取实质性推进我国的利率市场化改革。

国债市场的运行应充分考虑货币政策和金融市场的需要

国债的发行、定价、上市制度等必须以提高流动性为目标,以有规律和可预期为发展目标,国债市场上的登记结算、做市、交易、纳税制度等,均应按照市场一体化的方向进行调整和改革。

统一推进我国利率、汇率市场化和健全收益率曲线的进程

作为具体的改革目标,利率市场化、汇率市场化和健全收益率曲线均已推行多年,十八届三中全会更是明确提出“完善人民币汇率市场化形成机制,加快推进利率市场化,健全反映市场供求关系的国债收益率曲线”的要求。但是客观来说,在这些领域,我们未取得决定性进展。原因当然是多方面的,但是未能将货币金融和财政一体化加以统筹,显然是重要原因。因此,在下一步改革中,我们应当在货币政策和财政政策协调配合的基础上,完善我国“三率”的改革方案。